放管服的“香餑餑”，怎么成了一些地方基層接不住的“燙手山芋”？

　　上篇

　　三放三不放，到底放不放

　　半月談記者 白田田 鄭生竹 胡偉杰 汪奧娜

　　各地近年來從簡政放權(quán)入手，深化放管服改革，各類行政審批大幅壓縮，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。然而，一些基層單位和市場主體反映，目前仍然存在“三放三不放”現(xiàn)象。少數(shù)部門、地方放管服做虛文章、設(shè)隱門檻、造中梗阻，不同程度影響“放”的成效。

　　“虛放實不放”，做紙上改革虛文章

　　多地參與放管服改革的基層干部認為，一些部門放權(quán)時有選擇性，下放的多為責大利小的事項，而核心權(quán)力牢牢抓在手里。

　　比如，涉及食品安全、生產(chǎn)安全等的事項，責任大、風險高，而一些程序繁雜的事項辦事頻率高，又需要時常接待，對于這些事項，上級部門放權(quán)“甩鍋”的積極性就很高。

　　重要的自然資源、經(jīng)濟資源審批權(quán)限與所涉部門利益攸關(guān)，屬于須牢牢抓在手里的核心權(quán)力，想放就比較難了。

　　中部某市市場監(jiān)管局負責人透露，目前該省、市、區(qū)三級市場監(jiān)管部門還有10多項行政許可事項，其實“完全沒必要這么多”。比如，食品流通環(huán)節(jié)的商戶需要辦理食品經(jīng)營許可，銷售計生用品的超市需要辦理二類醫(yī)療器械備案等，諸如此類的許可事項只要管好生產(chǎn)源頭并加強監(jiān)管，就可以進一步壓減。但相關(guān)部門出于“多重考慮”，仍將其握在手里。

　　一些部門還專門下放多年不辦、無關(guān)緊要、不具備普遍性的事項“湊數(shù)字”，“放”的事項看上去很多，但經(jīng)營者沒有產(chǎn)生實實在在的獲得感。

　　以“證照分離”改革全覆蓋試點為例，有的省份在市場監(jiān)管領(lǐng)域僅取消了“從事強制性認證以及相關(guān)活動的檢查機構(gòu)指定”這一項由市場監(jiān)管總局行使的行政審批事項。該事項與普通辦事者關(guān)聯(lián)度不大，未能真正惠及創(chuàng)業(yè)的重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

　　“明放暗不放”，設(shè)絆住腳步“隱門檻”

　　一些簡政放權(quán)事項還存在“明放暗不放”問題，即公開的文件政策中明確了“放”，或者不存在“禁止性規(guī)定”，但市場主體在辦理業(yè)務(wù)時遭遇隱性門檻。

　　半月談記者在西部某地采訪時發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)縣市場監(jiān)督管理局注冊登記窗口在辦理餐飲服務(wù)登記時，將當?shù)卮髿馕廴痉乐螚l例中的規(guī)定擴大化，導(dǎo)致經(jīng)營面點、茶餐、咖啡的餐飲食品門店，即使沒有嚴重的油煙、異味，也難以登記注冊。

　　還有的部門制定“土政策”，致使一些事項“名為備案、實為審批”。2019年1月，甘肅省委組織部會同多部門印發(fā)通知，將引進高層次人才由過去的“事前審批”改為“事后備案”。然而，甘肅省人社廳隨后出臺部門規(guī)定，要求引進高層次人才的報備材料必須由甘肅省委編辦、省教育廳蓋章后上報，涉及11項審批內(nèi)容。用人單位走完整個流程，至少需要省委編辦蓋章2次、省教育廳蓋章7次。

　　2019年底，甘肅省委對甘肅省人社廳有關(guān)負責人嚴肅問責，并在全省進行通報批評。

　　“此放彼不放”，有如鯁在喉“中梗阻”

　　一些受訪者反映，不同層級、地區(qū)、部門、環(huán)節(jié)之間“此放彼不放”，讓政策落實走了樣、打了折。

　　總部位于上海的一家生產(chǎn)汽車高性能鑄造鋁合金的企業(yè)，在全國有8家子公司。公司在籌備上市期間，需要16個職能部門開具“無違法證明”。這家公司的負責人在不同地方感受到明顯“落差”：有的地方取消了“無違法證明”，以“信用報告”取而代之；有的地方還需企業(yè)到一家家單位開具證明，耗時達2個月；有的地方需要分管副市長出面“特事特辦”。放權(quán)力度各地不同，審批流程一地一策，讓一些企業(yè)無所適從。

　　一些事項涉及多個部門，因為協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致這個部門放了，那個部門卻沒放；這個部門下放快，一步到位，那個部門下放慢，拖拖拉拉。部門放權(quán)不同步，導(dǎo)致原本在同一層級辦的事情轉(zhuǎn)到多個層級，辦事企業(yè)來回跑，反倒麻煩了。

　　三放三不放，何種心理作祟

　　“三放三不放”的一大原因，是一些地方在口號上“講大話”、在數(shù)字上“做文章”，出現(xiàn)了“放”的形式主義。有的地方政務(wù)辦將主要精力花在“搞宣傳、玩概念”上，很多東西變成了“口頭改革”。有的省份在今年推行基層公共服務(wù)“一門式”全覆蓋，剛開始時一味“求多”，列出的服務(wù)清單涵蓋100多個事項，可實際上并沒有辦理能力。

　　又如，因為上級要考核“網(wǎng)上辦件量”，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事窗口工作人員對于一些上門辦事的群眾，“多此一舉”地要求他們在手機上操作。還有基層工作人員反映，當?shù)赝菩心尘C合服務(wù)系統(tǒng)，由于實際業(yè)務(wù)量不多，只好把企業(yè)注冊登記等其他系統(tǒng)上的信息轉(zhuǎn)錄過來，讓數(shù)據(jù)顯得更好看。

　　一些基層干部直言，選擇性、避重就輕式放權(quán)的背后，體現(xiàn)了根深蒂固的部門利益。一些部門領(lǐng)導(dǎo)出于所謂的部門地位考慮，認為部門權(quán)力不能在他這一任上丟掉，不然要對所在部門“負歷史責任”。

　　“準入代替監(jiān)管”的老觀念尚存，也是原因之一。一名基層行政審批工作干部說，按規(guī)定，設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)并沒有前置條件，但有的地方以養(yǎng)老領(lǐng)域容易出現(xiàn)電信詐騙、非法集資為由設(shè)置門檻。

　　究其原因，乃是“寬進嚴管”的審批改革理念尚未成為共識。中部某地市場監(jiān)管局行政審批科科長說，各部門一起開會時，公安機關(guān)提起電信詐騙、非法集資等案件時，經(jīng)常質(zhì)問市場監(jiān)管部門為何發(fā)這么多營業(yè)執(zhí)照，甚至提出要在登記注冊環(huán)節(jié)對投資類相關(guān)企業(yè)進行限制。

　　相關(guān)專家認為，對高風險行業(yè)加強管理是有必要的，但應(yīng)該做到依法、公開、透明，不能讓企業(yè)“丈二和尚摸不著頭”。

　　下篇

　　不是不想接，基層接不住

　　半月談記者 鄭生竹 白田田 胡偉杰 汪奧娜

　　放管服改革過程中，除了有上級權(quán)力下放不徹底的一面，也有基層接不住的一面。一些事項下放時未充分考慮基層承接能力，且市場準入門檻大為降低后，事中事后監(jiān)管跟不上。想象中的“香餑餑”，反成為“燙手山芋”。

　　人財皆不足，“小馬拉大車”

　　人員不充足，經(jīng)費不到位，責任放下來，基層難接住。多名基層干部反映，基層辦事人手本就已捉襟見肘，一些部門在下放事項時，未充分征求地方意見，也不考慮基層能否接得住。

　　“基層執(zhí)法人員數(shù)量有限，農(nóng)村地區(qū)食品安全執(zhí)法力量尤其不足，執(zhí)法人員常處于超負荷工作狀態(tài)，可以說是‘小馬拉大車’?！敝胁磕晨h市場監(jiān)管局稽查大隊有關(guān)負責人說，該局在一線從事食品安全監(jiān)管工作的只有5人，僅校園食品安全專項整治行動這一項工作，每年要檢查超過500個中小學幼兒園食堂及周邊餐飲經(jīng)營戶。即便整合教育、衛(wèi)健等部門的力量，人手也遠遠不夠。

　　基層履行事權(quán)專業(yè)性不足，且人才匱乏，也成為制約基層接權(quán)的短板。比如，藥品監(jiān)管專業(yè)性強，在此項監(jiān)管事項下放前，有的地市建有專家?guī)欤幸患壉O(jiān)管部門可從專家?guī)炖镏苯映檎{(diào)人員監(jiān)管?，F(xiàn)在，有關(guān)藥品事項的發(fā)證、監(jiān)管工作都放到縣區(qū)一級，基層沒有能力承接。執(zhí)法時，縣一級需要從外地聘請、抽調(diào)專家，面臨多重難題。

　　賦權(quán)不賦能，事權(quán)挺燙手

　　權(quán)力下放不同步、不完整，導(dǎo)致基層空有權(quán)，卻無能。比如，一些部門將處罰權(quán)下放，相應(yīng)的許可權(quán)留在手里。基層空有權(quán)力，卻無用權(quán)的主動性，以致不愿接權(quán)。

　　基層干部介紹，此前有部門在推進加油站成品油零售行政審批改革時，下放了監(jiān)管責任。但地方不想擔負安全生產(chǎn)事故風險，堅決不想接。后來，該部門將加油站審批權(quán)一同下放，事情才了結(jié)。

　　下放事權(quán)不敢接，一些基層干部有避嫌免責心態(tài)。根據(jù)2018年國家發(fā)改委印發(fā)的《必須招標的工程項目規(guī)定》，施工單項合同估算價400萬元以下的項目不用公開招標。在實際操行中，一些部門巴不得幾千上萬元的項目都拿出來招標，只求“程序合理”，不找麻煩。

　　出現(xiàn)上述問題的部分原因在于，一些事項的權(quán)力和責任下放了，但相關(guān)的履權(quán)能力、配套政策沒有同步下沉。在基層干部看來，上級把一些事項一股腦下放后，后續(xù)出現(xiàn)監(jiān)管、服務(wù)跟不上等問題，卻需要基層自己解決，上級有“甩鍋”嫌疑。

　　基層干部認為，上級部門放權(quán)時，要根據(jù)不同行業(yè)特點，合理分配省市縣之間的監(jiān)管力量，加強薄弱環(huán)節(jié)能力建設(shè)，提升基層承接能力。

　　難防鉆空子，監(jiān)管顯吃力

　　放管服改革推行以來，由于推行證照分離、登記注冊不需驗資，事前審批事項大幅減少，極大降低了市場準入門檻，激活了創(chuàng)業(yè)熱情。但市場準入門檻變低，也使得不法分子有空子可鉆。

　　一些不法分子為謀取私利，批量設(shè)立空殼公司，浪費行政成本，甚至不惜采用違法手段提供虛假材料騙取登記，給后續(xù)登記工作的開展帶來極大麻煩。而處理群眾對冒名登記的投訴遠比企業(yè)登記費時費力，也讓社會公眾對登記機關(guān)產(chǎn)生了懷疑，認為是登記機關(guān)的錯誤導(dǎo)致了冒名登記現(xiàn)象的發(fā)生。

　　部分基層干部認為，當前一些地方不同審批體制下權(quán)責不明，人為割裂了審批和監(jiān)管兩個密不可分的職能，以致事中事后監(jiān)管不足。如同一行政區(qū)劃內(nèi)同時存在市場監(jiān)督管理局和行政審批局，雙方推諉反復(fù)，導(dǎo)致行政效率降低，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，無法按照國務(wù)院“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則行事。同時，審批實施部門和行業(yè)主管部門的監(jiān)管責任有空當，監(jiān)管履職標準和監(jiān)管權(quán)責不明確。多重問題疊加下，監(jiān)管真空問題不時出現(xiàn)。

　　未來改革力度加大，要求地方政府在統(tǒng)籌各關(guān)聯(lián)部門工作時，需明確職責、聯(lián)動監(jiān)管，形成貫穿市場主體全生命周期，銜接事前信用核查和信用承諾、事中信用評估分級和分類檢查、事后聯(lián)合獎懲和信用修復(fù)的全過程閉環(huán)監(jiān)管，全力補足監(jiān)管漏洞。(參與記者：龐明廣 張曉龍 魏一駿 周立權(quán))